La participation : entre confiscation et réappropriation,
 

Le cas Porto Alegre
 
 

Au-delà de l'expérience de démocratisation menée à Porto Alegre, c’est surtout la déliquescence du modèle représentatif qui s’exprime dans nos sociétés par l'abstention ou la non-inscription sur les listes électorales. Ce désintérêt pour l'actuelle participation jusqu’au refus de l’ensemble du système politique et de ses pratiques se nourrissent du profond délabrement des institutions contemporaines. Il devrait à nos yeux impliquer un dépassement d’un tel système qui sombre insensiblement dans une barbarie climatisée.

Pour sortir de cette crise, il est indispensable de redonner aux individus la maîtrise de leur destin collectif. Une réappropriation qui concerne tous les champs de la vie sociale, déjà présente dans les actuelles luttes contre le capitalisme et ses aspects les plus totalitaires marqués par le refus de la privatisation de la santé, de l’éducation, du brevetage du vivant, etc. Certes, les revendications ne dessinent pas encore le contour d’une société socialiste, mais c'est tout de même bien vers l’idée de socialisation qu’elles aspirent. Sa dimension politique veut construire une démocratie pleine et entière, assumée, susceptible de rompre avec les pratiques confiscatoires de la représentation. Du moins pose-t-elle la question du modèle de la participation.

Même si les formes actuelles de la contestation ne parviennent pas encore à utiliser à plein le potentiel de radicalité, elles restent un révélateur puissant de la crise actuelle du politique, en démontrant de manière pratique l’incapacité des institutions à répondre aux aspirations de la grande masse de la population. De fait, donner sa place au citoyen dans les institutions, élaborer les formes de sa participation, en germe cela remet totalement en cause l’architecture actuelle des pouvoirs. En fin de compte, l’intérêt principal de la notion de démocratie participative est de faire voler en éclats l'idée d'une démocratie où le peuple n'a absolument aucun pouvoir excepté de choisir telle où telle faction aspirant à le diriger.

Mais associer le citoyen à la délibération (notion assez vague) revient-il à l’associer à la décision ? Surtout quels sont les rapports qui s’instituent entre les associés ? Questions importantes si on tient compte de l’effort systématique de récupération des partis politiques institutionnalisés. A voir le contenu de la dernière loi sur la "démocratie de proximité " et ses comités de quartiers, il est patent qu’il ne s’agit là que de récupération inconsistante, un ripolinage du système qui permette à la bureaucratie politicienne de se refaire une légitimité à bon compte. Ceci révèle son incapacité à prendre la mesure de la crise de légitimité qui se joue mais dont elle perçoit tout de même certains effets (voir les initiatives du député Arnaud Montebourg).

La nécessaire participation de la population

Toutefois, l'expérience de participation mise en place à Porto Alegre est bien plus radicale et tente au moins de construire réellement un processus de codécision. Il suppose la présence active et organisée des citoyens dans le processus de délibération et, au moins, un véritable droit de regard sur les décisions. Ainsi pour Raul Pont, ancien maire de Porto Alegre, il s’agissait " d’inventer une alternative à la démocratie formelle ". Considérant que la politique, bien plus que l’activité professionnelle d'une élite étroite et décrédibilisée – voire caricaturale -, devrait être celle de toute la population, la participation permettrait ainsi donc d’éprouver " une méthode critique du système représentatif  ". Reste à savoir si cette expérience de " république représentative et participative " - pour reprendre la constitution de l’Etat du Rio Grande Do Sul - permet de dépasser les limites du système représentatif dont le défaut principal est d’être une démocratie sans le peuple en dehors du temps des élections. L’enjeu est de taille car, au moins idéalement, la représentation est de fait inversée, au lieu de vouloir pour les gens, on fait remonter leurs volontés.

Mais cette vertu de la participation est-elle en mesure de rendre véritablement aux citoyens la souveraineté qui leur revient de droit ? Rien n’est moins sûr. Il est évident qu’une politique ne peut se juger uniquement à l'aune des principes, quel que soit leur degré d’importance. Ainsi pour la nouvelle majorité PT (Parti des Travailleurs) lors de l’arrivée à la tête de la municipalité de cette ville de 1,2 millions d’habitants en 1988, il s’agissait surtout " d’ancrer les fondements d¹une politique nouvelle qui inverse les priorités ". Le système participatif mis en place est pragmatique, très encadré et planifié, limité à la discussion sur les investissements municipaux à réaliser, soit environ 10 % du budget. Concrètement, l’élaboration du budget soumis à participation se fait au travers des assemblées de quartier. Leur rôle est purement propositionnel. Viennent ensuite les 16 forums territoriaux composés des délégués des quartiers (mandats d’un an), le conseil du budget composé des délégués des forums à mandats de durée identique. Sont adjointes en parallèle à cette pyramide, 6 assemblées plénières thématiques : le développement économique ; l’organisation de la ville ; le développement urbain ; la circulation et les transports ; l'éducation, la culture et les loisirs et en dernier lieu la santé et l'aide sociale. Le rôle des forums est de déterminer les investissements par quartier. Le conseil du budget est le seul organe politiquement significatif. Cependant, il reste un moyen non décisionnel de contrôle de l'exécution budgétaire. En tant que tel, il est l'interlocuteur permanent de la municipalité et de la politique budgétaire, tous chapitres confondus, recettes, investissement et fonctionnement.

Les limites de l’expérience de Porto Alegre

Il semble toutefois que la mécanique propre du système participatif ne le réduise qu’à jouer un rôle d’arbitre des conflits surgissant entre les quartiers afin d’obtenir des investissements. C'est là un problème intrinsèque à l'organisation de la participation ; divisée entre quartiers qui émettent des vœux pour les investissements, on divise aussi la volonté populaire. Lorsque la discussion se réduit aux questions de quartiers - aussi importantes fussent-elles -, chacun essaye de s'attirer le maximum de dépenses pour soi. C'est là une forte limite à l'expérience : les quartiers se livrent de fait à une concurrence sournoise au lieu d'exercer une pression permanente sur les autorités municipales. C’est la critique qu’en fait la Fédération Anarchiste Gaucha : au lieu de construire un contre-pouvoir substantiel, " on joue la population contre la population ". Une autre est la faible participation, on estime que 8,4 % de la population a déjà participé au moins à une assemblée plénière. Ce sont les classes moyennes qui participent le moins. Mais ce fait ne doit pas nous surprendre autant si on se souvient que l'objet du budget participatif est de définir les investissements dans les quartiers. Les besoins immédiats des catégories moyennes pour l'amélioration de la qualité de leurs quartiers les mobilisent beaucoup moins que les populations les plus défavorisées dont les besoins sont plus urgents. De manière logique, un enjeu limité aboutit à un faible investissement de la population. La véritable limite intrinsèque se situe précisément ici, l’ensemble du processus participatif est dans sa forme actuelle totalement inadéquat. On ne saurait nier toutefois cet impact positif immédiat, laisser les gens déterminer eux-mêmes leurs besoins, et bien que leur auto-organisation soit réduite voire nulle, les investissements municipaux ont déserté les dépenses somptuaires et prestigieuses pour s'intéresser à la vie quotidienne, comme les logements, les crèches, etc…

La leçon à tirer est ainsi la suivante : plus les habitants sont étroitement associés à la décision, plus celle-ci est rationnelle. La participation peut donc apparaître comme un puissant outil de réforme. Ce qu’on observe à Porto Alegre, c’est la possibilité de mettre en œuvre un projet politique qui suppose en creux la mobilisation d’un haut degré d’investissement institutionnel. Dans le cas présent, c'est l'ensemble de l'administration municipale qui a dû être repensé à partir de la participation, tant dans sa structure que dans ses méthodes de travail. D'un point de vue général, participation et représentation impliquent alors potentiellement une instabilité institutionnelle entre deux sources contradictoires de légitimité, le citoyen par sa présence et l’autorité officielle par les élections. Cette instabilité entre deux sources de pouvoirs est conjurée à Porto Alegre en maintenant systématiquement la participation dans une étroite et complète subordination à la représentation. Le système mis en place contraint la population à vivre dans une planification extrêmement serrée et rigide, générant une participation "bureaucratisée". C’est donc une participation pour le pouvoir municipal et par le pouvoir municipal. Plus grave surtout, la division de la société entre gouvernants et gouvernés, soit le pouvoir et le citoyen, reste inchangée lorsque la participation reste et demeure consultative. Du début à la fin, les choix de la population sont tributaires des priorités du pouvoir municipal. Le budget participatif est le fruit d'une collaboration entre l’exécutif et les délégués des assemblées plénières, c’est l’exécutif qui intègre dans son projet de budget les propositions du volet investissement. En dernier lieu, le budget global est voté par le conseil municipal.

On voit là les contraintes du système représentatif, l’autorité politique en place demeure souveraine. C'est d’ailleurs l'opinion formulée par Julio Flores (PSTU, scission moréniste du PT) : " on est loin, très loin de l esprit initial du budget participatif : redonner le pouvoir au peuple ", entamer une démarche de réinvention du système politique qui permette de " construire vraiment le cadre d'une démocratie directe ". A l'opposé donc d'une véritable réappropriation de la décision par la population, qui ne peut intervenir qu’à travers un espace étroitement consenti, et n'a en fait aucun droit de regard sur les autres affaires. Ce qui contredit la position défendue par Yves Sintomer et Marion Gret, dans Porto Alegre, L'espoir d'une autre démocratie (La Découverte, 2001), celle " d’une variante de la démocratie directe  ". Or, Porto Alegre fait plutôt figure, étant donné les contraintes constitutionnelles, de variante de l’oligarchie représentative. Où est la souveraineté du peuple lorsque le processus expérimenté est, à grands traits, une usine à délégation ? Formellement, le peuple n'y est pas souverain car il n'est pas le décideur en première et dernière instance, une fois entamée les discussions plénières, la masse de la population qui y participe n'a plus son mot à dire, elle est dépossédée de sa volonté. Repousser les limites de la confiscation n'est pas l'abolir. La réforme a une limite : elle aménage autant que possible le système existant mais ne peut en chasser réellement le naturel. Cet outil de réforme suppose une autorité publique initiatrice, orientée vers une finalité pratique, qui respecte en outre le contrat passé avec la population. C'est pourquoi je ne crois pas à sa généralisation, j’ai bien plutôt l'impression que Porto Alegre est un miracle constamment renouvelé, fragile rejeton d'une social-démocratie n’ayant pas sombré dans le cynisme et le mensonge. Cette expérience cessera ou sera vidée de son contenu potentiel, en réactivant par exemple les vieilles pratiques clientélistes, lorsque le pouvoir municipal n’aura plus envie de jouer le jeu. De manière globale, tout en évitant de raisonner seulement à partir des institutions locales, il est malheureusement à craindre que cette réforme ne soit pas dans nos pays à la hauteur de la crise structurelle du politique. Car, la participation se fonde sur une confiance et une reconnaissance mutuelles entre le "haut" et le "bas". Or, c’est ce qui fait le plus défaut à nos systèmes déliquescents, une telle chose n’est pas chez nous à l'ordre du jour. De manière frappante, cette réforme ne peut remettre en cause les prélèvements des écuries politiques sur la puissance publique, ce que Schumpeter appelait " la conquête électorale du pouvoir  ". Plus généralement, en laissant le système en l’état, repeint d’un peu de "citoyenneté", on risque fort de ne pouvoir en inverser les tendances lourdes lorsque les écuries en question et leurs pratiques en forment l’alpha et l’oméga. Ceci ne vise qu’à établir les contours du souhaitable et du nécessaire. Faire de Porto Alegre un nouveau modèle pour un monde en mal d'idéal nous empêcherait alors d'en prendre la leçon pour nous ici et maintenant. Porto Alegre nous y invite et rend possible cette tâche.

Fabien Doyennel
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